構建全周期平衡機制夯實城市更新可持續(xù)模式

　　實施城市更新行動是黨中央、國務院推動城市高質(zhì)量發(fā)展、回應人民對美好生活向往的重大戰(zhàn)略部署。《關于持續(xù)推進城市更新行動的意見》（以下簡稱《意見》）的出臺，標志著我國城市更新工作進入系統(tǒng)推進、高質(zhì)量發(fā)展的新階段。“建立政府引導、市場運作、公眾參與的城市更新可持續(xù)模式”為破解當前城市更新工作中的難點堵點、確保城市更新行動行穩(wěn)致遠指明了根本方向。近期對全國多省市城市更新項目的深度調(diào)研結(jié)果顯示，落實《意見》的關鍵在于構建貫穿項目謀劃、融資、建設、運營等全周期的平衡機制，有效協(xié)同政府、市場、公眾三方力量，實現(xiàn)投入合理可控、財務長效平衡、社會廣泛認同。

　　首先，要主動發(fā)揮政府引導作用，把方向、優(yōu)環(huán)境、強統(tǒng)籌，筑牢全周期平衡基礎。政府在城市更新中扮演著“引導者”和“護航者”的角色，其核心作用在于為全周期平衡優(yōu)化制度環(huán)境和提供政策支持。《意見》強調(diào)“充分發(fā)揮街道社區(qū)作用”“建立健全適應城市更新的建設、運營、治理體制機制”，正是對此的精準要求。

　　具體來說：一是精準引導，依據(jù)客觀需求定方向。省市縣各級政府需依托城市體檢精準識別短板和需求，將有限資源優(yōu)先投向民生急需、安全底線的領域，避免盲目投入和資源錯配。街道社區(qū)作為基層治理單元，應在需求摸排、意愿征集、矛盾調(diào)解中發(fā)揮“前哨”作用，確保項目“改到群眾心坎上”，提升社會接受度。

　　二是制度護航，破除機制性障礙。亟須地方政府加快落實簡化清單、并聯(lián)審批等審批流程改革，普及推廣適配存量的消防、日照等標準，建立健全復雜產(chǎn)權處置、協(xié)議出讓、分層確權等土地彈性利用、用途轉(zhuǎn)換等政策，以破解規(guī)劃調(diào)整僵化、審批繁瑣、標準不適配、產(chǎn)權復雜為導向，為市場主體和產(chǎn)權人掃清制度障礙，降低制度性交易成本。

　　三是統(tǒng)籌資源，搭建平衡機制平臺載體。政府需強化跨部門、跨層級的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。在資源整合和風險防控領域，一方面，通過設立城市更新基金、統(tǒng)籌使用各類財政資金和專項債、推動跨項目“肥瘦搭配”，做大資金池，彌補純公益性項目的投入缺口；另一方面，“加強城市更新社會風險評估、矛盾化解處置機制建設”，提前預判和化解搬遷安置、利益調(diào)整等風險，保障項目順利推進，維護全周期穩(wěn)定的運營環(huán)境。

　　同時，要積極發(fā)揮市場運作作用，活主體、拓融資、重運營，激發(fā)全周期平衡動能。市場是城市更新可持續(xù)模式的核心引擎。《意見》明確提出“鼓勵產(chǎn)權所有人自主更新，支持企業(yè)盤活閑置低效存量資產(chǎn)，更好發(fā)揮國有資本帶動作用。引導經(jīng)營主體參與”，旨在激發(fā)各類市場主體活力，通過專業(yè)化、市場化運作實現(xiàn)投入產(chǎn)出的良性循環(huán)。

　　具體來說，就是多元主體，各展所長。一是國企平臺“挑大梁”。國有資本憑借信用優(yōu)勢、資源整合能力和長期投資意愿，在前期投入大、周期長的項目中發(fā)揮關鍵作用。如成都祠堂街、合肥合柴1972由區(qū)屬平臺主導實施，統(tǒng)籌融資、建設與長期自持運營；貴陽太平路采用“EPC+F+O”模式，平臺公司撬動金融資本并聯(lián)合專業(yè)機構運營。

　　二是專業(yè)機構“顯身手”。專業(yè)化運營企業(yè)通過長期租賃，以輕資產(chǎn)模式、精細化運營盤活存量空間，如無錫藍系列、西安老菜場項目分別鎖定15年和20年經(jīng)營權，實現(xiàn)價值提升與成本回收。

　　三是產(chǎn)權主體“唱主角”。《意見》鼓勵“產(chǎn)權所有人自主更新”，北京天寧1號產(chǎn)權人自主改造運營、上海錦滄文華業(yè)主自持升級，均有效降低了協(xié)調(diào)成本，激發(fā)了內(nèi)生動力，是可持續(xù)的重要路徑。另外，解決“錢從哪來”是構建全周期平衡機制的核心。既要豐富金融工具，積極發(fā)展并推廣以項目穩(wěn)定現(xiàn)金流（如特許經(jīng)營收益、租金）為基礎的信貸產(chǎn)品、城市更新專項債券、不動產(chǎn)投資信托基金（REITs）、私募股權基金等；又要探索權益平衡，推廣政府讓渡經(jīng)營性資源（如特許經(jīng)營權、廣告位、新增空間使用權）換取社會資本投入；還要重視運營前置建立長效造血機制，在項目策劃階段即明確運營主體、模式和收益來源，通過居住、商業(yè)、文化等功能混合植入、空間價值深度挖掘、業(yè)態(tài)持續(xù)升級等手段，確保項目建成后具備持續(xù)“造血”能力，覆蓋運維成本并逐步平衡前期投入。

　　另外，要充分發(fā)揮公眾參與作用，匯民智、聚民心、享成果，保障全周期平衡根基。公眾是城市更新的最終受益者和重要參與者。《意見》要求“調(diào)動人民群眾參與城市更新積極性”“開展城市管理進社區(qū)工作”“健全專家參與公共決策制度”，旨在夯實城市更新的社會基礎，實現(xiàn)共建共治共享。

　　具體來說：一是全程參與凝聚共識。從項目意愿征集、方案設計，到施工監(jiān)督、后續(xù)管理，保障居民的知情權、參與權、監(jiān)督權。街道社區(qū)、業(yè)委會、社會組織要發(fā)揮組織動員的橋梁作用。推動“城市管理進社區(qū)”有助于將更新后的長效管理融入基層治理。

　　二是多元協(xié)商平衡利益。在涉及產(chǎn)權調(diào)整、利益分配（如增容收益歸屬）、業(yè)態(tài)引入可能影響居住環(huán)境等敏感問題時，建立有效的協(xié)商平臺和利益調(diào)節(jié)機制，吸納專家和專業(yè)機構提供獨立客觀的評估建議，化解矛盾，尋求最大公約數(shù)。

　　三是共享紅利提升獲得感。更新的最終目標是提升居民生活品質(zhì)和城市活力，確保更新成果惠及廣大群眾，如重慶戴家巷帶動原住居民自發(fā)更新，增強其獲得感、幸福感、安全感，是公眾參與可持續(xù)的內(nèi)在動力，也是社會風險防控的治本之策。總之，構建貫穿全周期的平衡機制，是落實《意見》中關于“政府引導、市場運作、公眾參與”可持續(xù)模式的核心路徑。這要求各級政府切實轉(zhuǎn)變政策制定邏輯與管理角色，從“政府配餐”轉(zhuǎn)變?yōu)椤胺拯c單”，優(yōu)化制度供給與統(tǒng)籌協(xié)調(diào)；激發(fā)市場活力，創(chuàng)新實施模式與融資工具；夯實公眾基礎，實現(xiàn)共建共治共享。唯有三方協(xié)同發(fā)力，在項目全鏈條上精耕細作，方能有效破解當前面臨的機制、資金、土地、運營等難題，推動城市更新行動真正實現(xiàn)可持續(xù)、高質(zhì)量發(fā)展，為人民群眾創(chuàng)造更高品質(zhì)的生產(chǎn)生活空間，為中國式現(xiàn)代化城市發(fā)展提供堅實支撐。

　　中國城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心規(guī)劃設計部城市更新研究室主任　倪砼