明年3月或出臺征地條例 《土地管理法》覓突破

    導(dǎo)讀：一直以來，土地征地制度改革就是《土地管理法》修改的核心，征地沖突是中國當前最重大的社會問題，2012年2月15日，國務(wù)院總理溫家寶主持召開國務(wù)院常務(wù)會議，將“深化農(nóng)村改革，制定出臺農(nóng)村集體土地征收條例”作為2012年深化經(jīng)濟體制改革重點工作。也涉及到這個問題，2013年3月前，“征地條例”有望出臺。

    征地改革破冰
　　
　　醞釀多年而進展一直緩慢的集體土地征收制度改革終于有望等到“樓上扔下的靴子”了。
　　
　　2012年2月15日，國務(wù)院總理溫家寶主持召開國務(wù)院常務(wù)會議，將“深化農(nóng)村改革，制定出臺農(nóng)村集體土地征收條例”作為2012年深化經(jīng)濟體制改革重點工作。這意味著，2013年3月前，“征地條例”有望出臺。
　　
　　同一天，我國土地督察制度設(shè)立以來的首位專職國家土地副總督察甘藏春近日調(diào)任國務(wù)院法制辦副主任，突然的人事變動也凸顯了中央的決心。“學(xué)者型干部”甘藏春長期在國土資源部門任職，并負責(zé)土地政策法規(guī)工作。
　　
　　跑贏上位法？
　　
　　從記者掌握的情況看，目前，“征地條例”草稿由國土資源部耕保司起草，現(xiàn)已初步完成，并轉(zhuǎn)交至國土資源部政策法規(guī)司。經(jīng)國土資源部征求各方面意見、達成一致后，該條例將上報國務(wù)院，并最后由國務(wù)院常務(wù)會議研究，有望一年內(nèi)正式出臺。
　　
　　種種跡象表明，這一次征地條例有“跑贏”上位法《土地管理法》的嫌疑。
　　
　　原來，按照立法的慣例，應(yīng)先有上位法，再有下位法。即先有母法《土地管理法》，再對其細化，制定相應(yīng)條例，但現(xiàn)在的路徑可能恰好相反。15日溫家寶主持召開國務(wù)院常務(wù)會議之后，即有知情人士稱今年的《土地管理法》的修訂工作可能會被推遲，而農(nóng)村集體土地征收條例則要先行推出。
　　
　　自2009年起，《土地管理法》修訂便提上日程，卻一直以來進展遲緩、難以出臺。多次參與討論的中國人民大學(xué)農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展學(xué)院教授鄭風(fēng)田稱：“修改工作難度很大，地方政府等各方都有自己的意見，到現(xiàn)在仍在博弈中。”據(jù)鄭風(fēng)田教授介紹，此前“多輪討論中，各方都有自己的立場和觀點，討論起來沒完沒了”。
　　
　　“一直以來，土地征地制度改革就是《土地管理法》修改的核心。征地沖突是中國當前最重大的社會問題，且城市化還需要用征地的方式推動，為約束政府行為，提高征地成本，緩解征地矛盾，決策者決定先行出臺‘征地條例’。”上海大學(xué)法學(xué)院副教授李鳳章撰文指出。
　　
　　“土地管理法所涉及的范圍比較寬，其中征地問題不能再拖了。”在李鳳章看來，“集體土地征收引發(fā)的矛盾和糾紛已經(jīng)非常嚴重”和“城市化強壓下如何保持18億畝耕地紅線任務(wù)”是征收條例可能先行出臺的關(guān)鍵。
　　
　　在不少法律人士眼中，土地管理中的很多問題都是循序漸進的，如果想一步到位，往往欲速則不達。如果新出臺的農(nóng)村集體土地征收條例，能比現(xiàn)行的《土地管理法》更先進，那就是一個進步。
　　
　　“與立法需要通過全國人大審議相比，制定集體土地征收條例只需經(jīng)國務(wù)院層面批準，程序上更加快捷。”中國社科院農(nóng)村發(fā)展研究所土地問題專家王小映也指出，對于本屆政府而言，現(xiàn)有的時間立法略顯不足，從實際操作的角度看，盡快出臺條例也有現(xiàn)實的考量。
　　
　　顯然，征地條例成為了人們眼中《土地管理法》修訂的突破口。不過，也有知情人士向時代周報記者透露，《土地管理法》也列入了今年國土部的工作計劃，“現(xiàn)在由國土部、財政部、農(nóng)業(yè)部等部門組成的工作小組正抓緊研究”。
　　
　　向農(nóng)民利益傾斜
　
　　“通過制定征收條例，理清權(quán)利義務(wù)關(guān)系，規(guī)范征收程序，實現(xiàn)國家和農(nóng)民、城市和鄉(xiāng)村、集體和個人之間的利益協(xié)調(diào)，提升耕地的保護水平，就變得迫在眉睫。”李鳳章指出。
　　
　　眾所周知，在中國農(nóng)村，農(nóng)民對集體所有的土地只有耕種權(quán)，不能抵押，也不能轉(zhuǎn)入非農(nóng)建設(shè)。一旦農(nóng)村土地轉(zhuǎn)為非農(nóng)建設(shè)，必須征為國有。可是，隨著城市化快速發(fā)展，現(xiàn)有征地制度在很大程度上傷害了農(nóng)民利益。
　　
　　依照現(xiàn)行的《土地管理法》，征地補償以土地被征收前的年產(chǎn)值為基準，最高不超過年產(chǎn)值的30倍，而這些被征的土地轉(zhuǎn)為國有建設(shè)用地出讓時，市場價格遠高于征地價格。其結(jié)果導(dǎo)致，地方政府、企業(yè)和村級組織占據(jù)了土地收益的絕大部分，而為數(shù)眾多的農(nóng)民為所占份額微不足道而怨聲載道。
　　
　　據(jù)全國政協(xié)委員、清華大學(xué)政治經(jīng)濟學(xué)研究中心主任蔡繼明教授的研究報告證實，目前被征用土地收益的分配格局大致是，地方政府占20%-30%，企業(yè)占40%-50%，村級組織占25%-30%，農(nóng)民僅占5%-10%。“農(nóng)民失去了土地，既沒有得到就業(yè)安置，也沒有得到社會保障，導(dǎo)致群眾不斷上訪和群體性事件發(fā)生，給社會穩(wěn)定埋下了隱患。”蔡繼明分析。
　　
　　據(jù)知情人士透露，大幅提高農(nóng)民在集體土地增值收益中的分配比例，已經(jīng)納入了這次征地條例草稿之中。
　　
　　實際上，在2011年12月27日中央農(nóng)村工作會議上，溫家寶總理已經(jīng)對集體土地征收制度的改革定調(diào)。“不能再靠犧牲農(nóng)民土地財產(chǎn)權(quán)利降低工業(yè)化、城鎮(zhèn)化成本，有必要、也有條件大幅度提高農(nóng)民在土地增值收益中的分配比例。”溫家寶總理指示，“推進集體土地征收制度改革，關(guān)鍵在于保障農(nóng)民的土地財產(chǎn)權(quán)。”
　　
　　此前，甘藏春也多次表示，對于“農(nóng)村集體土地征收”環(huán)節(jié)，主要采用的是“強化對被征地農(nóng)民補償”的修訂思路。“中國目前完善征地制度的重點，主要應(yīng)該放在對被征地農(nóng)民的補償安置上，這恐怕更符合中國國情，要保證被征地農(nóng)民能分享城市化、現(xiàn)代化的成果，這是更為急迫的問題。”
　　
　　記者了解到，目前，我國在完善征地補償安置的方式主要依靠如下三條路徑，一是提高征地補償標準；二是完善失地農(nóng)民與城鎮(zhèn)的社會保障制度對接；三是在商業(yè)性項目中，通過機制創(chuàng)新，使被征地農(nóng)民除獲得征地補償外，還能獲得與該商業(yè)性項目相關(guān)的就業(yè)甚至是收益分配等額外利益。
　　
　　國土資源部一位不愿透露姓名的官員向時代周報記者表示，上述三種方式，在全國不同地區(qū)都已經(jīng)有不同方式、不同程度的嘗試。對于草稿之中，具體征地補償?shù)姆绞教岣咧潦裁闯潭鹊膯栴}，該官員表示不便回答。
　　
　　在北京大學(xué)法學(xué)院王錫鋅教授看來，如果征收條例出臺，絕對是農(nóng)村集體土地征收制度的重大變革，因為只有如此，“重分‘土地蛋糕’才有法可依。”
　　
　　王錫鋅特別指出，農(nóng)村集體土地征收征用立法，首先要解決一個觀念性和原則性的問題，即是如何衡量農(nóng)民在集體土地征地制度改革中的利益定位。“在集體土地征收征用的過程中，對于農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)這兩項財產(chǎn)性權(quán)利，主要是一個公平補償?shù)膯栴}，要保證土地征收征用之后農(nóng)民的生活水平，與之前土地承包權(quán)、宅基地使用權(quán)所保障的生活水平相當。”
　　
　　集體土地入市待解
　　
　　15日，就在國務(wù)院常務(wù)會議將制定出臺《農(nóng)村集體土地征收條例》列為今年改革的重點工作之一的同時，我國土地督察制度設(shè)立以來的首位專職國家土地副總督察甘藏春近日調(diào)任國務(wù)院法制辦副主任。
　　
　　突然的人事變動凸顯了中央加快改革征收制度的決心。資料顯示，甘藏春湖北蘄春人，今年54歲。1958年生的他接受過完整而系統(tǒng)的法學(xué)教育。1978年考入當時五所開設(shè)法律專業(yè)的學(xué)校之一—湖北財經(jīng)學(xué)院法律系學(xué)習(xí)法律；4年之后考入北京大學(xué)攻讀憲法專業(yè)碩士，師從著名憲法學(xué)家龔祥瑞，畢業(yè)后留校任教。
　　
　　2006年起，甘藏春任國土資源部黨組成員、國家土地副總督察。他負責(zé)政策法規(guī)工作，并專職負責(zé)國家土地督察，協(xié)助負責(zé)基層國土資源管理體制建設(shè)。據(jù)王錫鋅教授介紹，甘藏春還曾“深度參與”過《國有土地上房屋征收與補償條例》的立法。
　　
　　在外界看來，對土地問題長期關(guān)注，有先進的法治理念，對土地管理、征收領(lǐng)域經(jīng)驗豐富，這都有助于甘藏春在新崗位發(fā)揮作用。可實際的情況是，擺在甘藏春面前的擔子并不輕松。
　　
　　長期研究農(nóng)村集體土地征收問題的蔡繼明教授就指出，當前集體土地征收有四大突出問題，即土地征收權(quán)被濫用、“公共利益”外延界定缺位，征地補償過低、對被征地農(nóng)民的安置力度不夠，征地程序混亂、以租代征情形普遍和農(nóng)房拆遷欠法律規(guī)范等。
　　
　　實際上，中共十七屆三中全會已明確了征地制度改革的目標，即“逐步縮小征地范圍”，征地限于公益性項目；“城市規(guī)劃圈外的非公益性項目”則允許農(nóng)民以集體土地“參與開發(fā)經(jīng)營”，并“逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場”。
　　
　　不過，對于具體的改革路徑和征地范圍，各界仍存爭議。學(xué)者們分析，征地制度改革的阻力在于，一旦觸動現(xiàn)有征地制度，地方政府會損失巨額土地收益。如何界定“征地范圍”“補償標準”以及“在多大范圍內(nèi)允許集體土地入市”等，成為未來制定條例的關(guān)鍵問題。而這些恰好正是甘藏春必須要面對的難題。